Il y a quelques semaines, Reuters (ici) rapportait que les États-Unis chercheraient à remodeler radicalement le système de 1951. Convention relative au statut des réfugiés (Convention de 1951) lors d’un événement parallèle qu’elle avait organisé lors de la 80e session de l’Assemblée générale des Nations Unies. Au moment de la rédaction du présent rapport – le 25 septembre 2025 – le secrétaire d’État adjoint, Christopher Landau, a animé une table ronde intitulée « Système mondial d’asile pour les réfugiés : qu’est-ce qui n’a pas fonctionné et comment y remédier ». L’enregistrement de l’événement est accessible au public et j’encourage les personnes intéressées à l’écouter dans son intégralité ici. Lors de l’événement, Landau a avancé « cinq principes critiques que les États-Unis aimeraient mettre sur la table » (à 12h00) pour la modification de la Convention de 1951 :

1. Que chaque nation a en fin de compte le droit de contrôler ses propres frontières ;

2. Qu’il n’existe aucun droit d’immigrer ou de recevoir l’asile ou le statut de réfugié dans le pays de son choix ;

3. Ce statut de réfugié est temporaire ;

4. Que ce soient des États souverains, et non des organismes transnationaux, qui déterminent si les conditions dans un pays d’origine permettent le retour ;

5. Que chaque pays doit accepter d’accepter dans les plus brefs délais le retour de son ressortissant.

Bien qu’il y ait beaucoup à dire sur chacune de ces propositions, cet article concerne la proposition 2 (selon laquelle les demandeurs d’asile doivent demander une protection internationale dans le premier État dans lequel ils entrent, conformément au principe dit du « premier pays d’asile ») ; et les propositions 3 et 4 (selon lesquelles l’octroi du statut de réfugié devrait être de nature temporaire, et être retiré lorsque l’État d’accueil détermine que les conditions dans l’État d’origine sont propices à un retour en toute sécurité).

Un certain nombre d’observations doivent être faites concernant ces propositions.

En ce qui concerne la deuxième proposition, et au-delà de l’affirmation évidente selon laquelle une telle exigence ne fait pas partie de la Convention de 1951, le principe du « premier pays d’asile » fait certainement partie de la politique internationale en matière de réfugiés depuis des décennies. Il s’agit essentiellement du fondement du règlement de Dublin actuel et de ses prédécesseurs ; le mécanisme de détermination de l’État membre de l’UE responsable de l’examen des demandes d’asile. En outre, et au cours des huit dernières années en particulier, elle a constitué la base d’une grande partie du programme de politique étrangère des États-Unis en matière de « gestion des migrations » dans toute l’Amérique centrale. Les problèmes que pose la mise en œuvre d’une telle politique sont manifestes. Sous un tel régime, les États-Unis examineraient – ​​dans la grande majorité des cas – les demandes de protection internationale émanant de ressortissants mexicains, à qui ils ont systématiquement refusé l’asile, principalement au motif que la violence généralisée et la violence domestique ne constituent pas un motif d’octroi d’un statut de protection. Les arrivées spontanées à la frontière sud-ouest de ressortissants d’autres États seraient rejetées au motif que ces personnes ne satisfont pas aux exigences de ce droit international modifié sur les réfugiés. À titre d’exemple, les demandeurs d’asile cubains et haïtiens traversent généralement le Mexique, le Honduras ou le Nicaragua avant d’arriver à la frontière sud-ouest des États-Unis et donc via un autre « premier pays d’asile », selon la proposition américaine. Autrement, les États-Unis continueraient d’accorder le statut de réfugié à certains groupes désignés, comme ils l’ont fait avec les Sud-Africains blancs.

Les conséquences (et en fait, le but recherché) de cette proposition de modification du droit international des réfugiés sont évidentes : les demandeurs d’asile seront relégués dans les États du « Sud global », qui sont le plus souvent les « pays de premier asile ». À leur tour, ils doivent assumer le fardeau des mouvements de réfugiés et, en échange – comme cela s’est produit à maintes reprises au cours de l’histoire – les États du « Nord » fourniront des subventions limitées pour le confinement des populations de réfugiés. Ce système de troc existe dans la politique internationale en matière de réfugiés depuis la création moderne du droit international des réfugiés. Les passionnés d’histoire du droit international des réfugiés se rappelleront que l’échec de la Conférence d’Evian de 1938 était dû à l’insistance (et à la présomption) des États du Nord que leurs voisins du sud accepteraient la responsabilité de réinstaller les réfugiés européens en échange de concessions limitées de leur part. Sans surprise, ils ne l’ont pas fait, a déclaré le délégué colombien :

« [W]On pourrait répéter ici : « Messieurs les français, messieurs les anglais, messieurs les hollandaises, c’est à vous d’agir les premiers ; c’est à vous que cet appel s’adresse. »

Depuis lors, diverses propositions ont été avancées, dont l’effet a été de contenir les populations réfugiées dans des sphères géographiques limitées. Le moratoire imposé sur le départ des réfugiés indochinois et la mise en œuvre du programme « aide et développement » qui a facilité le confinement des populations réfugiées à travers le continent africain ne sont que deux exemples de ce qui a été réinventé et reconditionné à de nombreuses reprises, recueillant même à un moment donné un soutien universitaire important comme solution à la crise mondiale des réfugiés. Dans ce contexte, la proposition américaine pourrait sembler simplement codifier ce qui est déjà établi dans la politique internationale en matière de réfugiés. De même, il pourrait sembler que les États-Unis cherchent à mettre en œuvre (en particulier) la politique de longue date de l’UE, renforçant ainsi le consensus international. Ce n’est pas le cas. Bien qu’il existe bien sûr de nombreux parallèles, et que les États-Unis estiment sans aucun doute qu’ils seront soutenus dans leurs propositions par certains États de l’UE, ces propositions visent plutôt à représenter une nouvelle étape dans la régionalisation de la politique étrangère américaine à l’égard de la région de l’Amérique centrale, qu’ils ont façonnée au cours de nombreuses administrations (même si celle-ci a considérablement progressé au cours des trois dernières). Le résultat escompté est la cessation quasi totale des arrivées spontanées à la frontière sud-ouest des États-Unis et l’imposition d’obligations aux États d’Amérique centrale en matière de détermination des demandes d’asile. À cet égard, ce sont plutôt les effets d’une telle proposition – et ses effets inévitables – qui devraient être considérés comme la base de son rejet catégorique. La mise en œuvre du principe du « premier pays d’asile » n’a en aucun cas abouti à une protection efficace accrue des réfugiés, ni à une amélioration matérielle des systèmes d’asile dans les États de premier asile, ni à la conformité de ces États aux exigences du droit international des réfugiés et du droit international des droits de l’homme, ni – il faut le dire – à l’avancement de la politique interne et des institutions démocratiques de ces États.

En ce qui concerne la troisième proposition, il convient de souligner que la Convention de 1951 prévoit déjà clairement la limitation temporelle du statut de réfugié en cas de stabilisation dans l’État d’origine conformément aux dispositions sur la cessation. L’article 1C prévoit aux paragraphes 5 et 6 la cessation du statut de réfugié dans le cas où « les circonstances pour lesquelles il a été reconnu comme réfugié ont cessé d’exister ». En ce qui concerne la quatrième proposition, il s’agit nécessairement d’une évaluation entreprise par l’État d’accueil en vertu du droit interne duquel la Convention de 1951 est mise en œuvre. Encore une fois, dans ce contexte, la proposition visant à limiter le statut de réfugié et à nuancer cette limitation dans l’évaluation des conditions de l’État d’origine peut sembler reformuler la politique internationale existante, mais encore une fois, ce n’est pas le cas. La détermination du « pays d’origine sûr » n’est certainement pas une innovation de l’administration américaine actuelle, mais elle a néanmoins permis de nombreuses violations graves du droit international et a exposé un nombre incalculable de réfugiés à des abus, à des persécutions et à de graves dangers.

Il est indéniable, comme l’a noté Landau, que le système d’asile mondial est ouvert aux abus de la part de personnes n’ayant pas besoin de protection, mais comme l’a noté le Haut Commissaire pour les réfugiés, Filippo Grandi, dans ses remarques devant le panel (et je paraphrase), chacune des propositions avancées lors de l’événement concernait en fin de compte et essentiellement la mise en œuvre, car l’évolution du droit international des réfugiés est une question de mise en œuvre, et non de modification de son traité principal. Mais à la lumière de ce qui précède, il convient de noter que l’amélioration ou l’adaptation progressive de la mise en œuvre du droit international des réfugiés aux défis contemporains ne constitue pas une préoccupation fondamentale des États-Unis. Il s’agit plutôt de la gestion des migrations sur le continent américain, qu’il souhaite désormais formaliser à l’international. Cela devrait être considéré comme la prémisse sous-jacente à la proposition américaine de transformer radicalement le droit international des réfugiés. À cet égard, et en continuant à être liés par les exigences fondamentales du droit international des réfugiés, les États-Unis sont gravement entravés dans la réalisation de leurs objectifs de politique étrangère en matière de doctrine régionale du droit international des réfugiés, reflétés dans les mêmes propositions avancées par Landau ; c’est-à-dire la minimisation agressive des circonstances dans lesquelles un individu peut faire valoir son droit à une protection internationale aux États-Unis.

Non seulement la Convention de 1951 exige un engagement et une défense internationaux renouvelés – cela est évident – ​​mais une attention particulière doit être accordée aux efforts continus des États-Unis pour réinventer les termes du droit international des réfugiés à l’image de leur propre doctrine régionale, qu’ils cherchent à mettre en œuvre au détriment grave des populations les plus vulnérables du monde. De tels efforts doivent être reconnus pour ce qu’ils sont : une tentative de démanteler un système de droit international qui a fourni une protection inestimable à des millions de personnes au cours des 70 dernières années et doit continuer à le faire sans entrave et sans être affecté par les objectifs de politique étrangère des États-Unis.